함정 국내구매 제도개선 연구

함정 국내 구매사업 사례조사･분석

함정을 국내구매로 획득하는 사례는 현재까지 잠수함용 예인정-II 사업이 유일하다. 해당 사례를 중심으로 국내구매 절차를 ①시험평가, ②계약방법, ③사업 기간 세 가지 측면에서 분석하였다.

시험평가 분석

제한사항

국내 함정 구매사업의 시험평가는 계약 이전에 기종결정을 위한 핵심 절차로 수행된다. 그러나 중소조선소 중심의 국내 구매사업 구조적 특성으로 인해, 전투근무지원정 구매시험평가에는 다음과 같은 제한사항이 존재한다.

첫째, 실물 시제품이 존재하지 않는 구매사업의 특성상 ‘자료에 의한 평가’가 불가피하다. 구매사업 방법은 사업 초기 단계에서 특정 기종을 지정하지 않기 때문에 실제 선체나 장비를 대상으로 한 실물평가는 불가능하며 보고서, 도면 등 제출자료 기반의 평가에 의존할 수밖에 없다.

둘째, 중소조선소의 설계기반이 취약한 문제로 인해 요구하는 자료를 제출하는 데 있어 애로사항이 있다. 대부분 중소조선소는 자체 설계조직을 보유하고 있지 않으며, 기본설계･상세설계 모두 외부 전문 설계업체에 의존한다. 따라서 기종결정을 위한 시험평가 단계에서 요구되는 보고서, 도면을 자체적으로 작성하고 제출하기 어려운 상황이다.

셋째, 구매사업의 특성상 계약 전 시험평가가 필수적임에도, 중소조선소는 사전 설계자료를 확보할 수 없는 구조에 있다. 전투근무지원정 시험평가를 수행하려면 일정 수준 이상의 보고서, 도면 등이 필요하지만 선행투자 여력이 제한된 중소조선소, 설계 전문인력 부재, 외주 설계 의존 등의 현실적 여건으로 인해 계약 전 도면 작성 및 자료 준비가 어려운 상황이다.

절차

현재 구매시험평가 절차는 시험평가계획(안) 수립부터 평가 종료까지 약 6개월 이상 소요되는 것으로 나타난다. 이러한 기간 소요는 구매사업 추진 일정 전반에 영향을 미치며, 특히 중소조선소가 참여하는 사업의 경우 행정적 절차가 길어질수록 설계 준비 및 성능검증에 투입할 수 있는 실질적 시간이 감소하는 문제가 발생한다.

이에 따라 구매시험평가 절차의 단계적 조정 및 간소화를 통해 전체 사업 일정을 단축할 필요가 있다. 행정적 절차를 효율화하여 평가계획 수립, 자료검토, 시험평가 수행 등에 드는 기간을 줄인다면, 그만큼 설계검토, 실물 성능 확인, 기술적 리스크 검증에 활용할 수 있는 실질 작업 기간을 확보할 수 있다.

결국, 구매시험평가의 조정은 단순한 기간 단축 차원을 넘어, 사업 초기 단계의 기술완성도 제고 및 성능 신뢰성 확보를 위한 시간적 여유확보라는 측면에서 정책적 필요성이 크다고 할 수 있다.

품질보증

구매사업의 구조적 제약과 중소조선소의 설계기반이 취약한 부분 등을 고려할 때, 현행 구매시험평가 절차는 실효성 있는 품질보증 수행이 어려운 부분이 있다고 판단된다. 이러한 점을 대체･보완하기 위하여 기종결정의 검증기능을 SE(System Engineering) 기반 절차로 하는 방안을 검토할 수 있다.

구매시험평가를 축소 및 삭제하는 대신, 설계-건조-기능 순서의 단계별 SE 기반 검토 절차를 적용할 경우 구매사업의 품질과 성능은 오히려 체계적이고 실질적인 방식으로 강화될 수 있다. 이는 기종결정을 위한 자료 기반의 구매시험평가 한계를 보완하고, 사업 전 단계의 위험요인을 조기에 식별･관리하는데 기여할 것으로 판단된다.

계약방법 분석

분석대상 및 절차

잠수함용 예인정-II 사업은 ｢방위사업관리규정｣제125조 제2항에 따라 협상에 의한 계약 방식으로 추진되었다. 협상계약을 적용할 경우 사업 초기 단계에서 기종결정을 위한 시험평가 절차 수행이 필수적이며, 이는 구매사업의 절차적 정합성을 확보하기 위한 규정상 요구사항이다. 잠수함용 예인정-II 사업을 중심으로 협상계약 적용의 적합성을 검토하고, 현행 절차가 전투근무지원정의 획득 특성과 부합하는지를 분석하였다.

분석결과

가) 협상계약 적용 시 시험평가 한계

협상계약을 선택할 경우 수행해야 하는 시험평가 절차는 앞서 도출한 구조적 한계가 동일하게 재현된다. 이러한 문제는 제도적, 구조적 특성에서 비롯된 것으로 협상계약 방식에서의 개선이 필요하다.

나) 구매시험평가, 기종결정 개념 적용의 구조적 제약

표 1과 같이 ｢방위사업관리규정｣제26조는 구매사업의 추진방식을 기종결정 필요 여부에 따라 협상계약 또는 일반경쟁(적격심사)으로 구분한다. 그러나 전투근무지원정 계열의 함정은 요구조건이 명확하고, 대안이 없는 단일품목이며, 복수 기종 간 비교 후 선정 구조가 성립되지 않는다. 따라서 기종결정 개념 자체가 사업특성과 일치하지 않는다. 그럼에도 협상계약을 적용할 경우 구매 시험평가와 기종결정을 수행해야 하므로, 실제 사업특성과 규정상의 절차 간에 구조적 비정합(절차-사업특성 불일치)이 발생한다.

다) 계약방법의 적합성 재검토 필요

잠수함용 예인정-II와 유사한 전투근무지원정 계열의 사업은 기능, 구조, 형상이 상대적으로 복잡하지 않고, 상용기술을 통해 설계 및 제작을 할 수 있는 특성을 가진다. 이러한 특성은 복수 대안을 비교하여 우선 기종을 선정하는 ‘기종결정’의 목적과 부합하지 않는다. 결과적으로 현행 협상에 의한 계약 체계는 해당 사업의 성격을 충분히 반영하지 못하며, 관련 요구사항이 사업에 불필요한 절차를 부과하는 문제를 갖고 있다.

기간 분석

기간 분석은 구매사업과 연구개발사업 간 직접적인 비교가 불가능하여 유조정(YO) 사업을 대안 사례로 선정하였다. 유조정은 전투근무지원정과 동일하게 상용기술을 기반으로 설계 및 건조를 할 수 있으며, 단일 기능을 수행하는 함정이라는 점에서 사업방법의 차이가 기간에 어떠한 영향을 미치는지 간접적으로 확인할 수 있는 적정 사례이다. 특히 기본설계, 상세설계, 선도함 건조, 후속함 양산이 모두 연구개발 단계에 포함되는 함정 획득 특성을 고려할 때, 기간 개념이 혼재될 가능성을 최소화하기 위해 본 분석에서는 일정을 연구개발(선도함 건조)과 후속함 양산 두 범주로 명확히 구분하였다.

연구개발(선도함 건조)의 경우, 탐색개발에서 상세설계 및 함건조까지 총 49개월이 소요되는 것으로 나타났다. 탐색개발 종료 후 상세설계 착수까지 행정기간 약 12개월 포함한 총 획득 기간은 약 61개월로 증가하며, 이는 연구개발 중심 체계가 갖는 절차적 복잡성과 초기 설계단계의 소요시간을 반영한 결과라 할 수 있다.

반면, 유조정 후속함 양산의 경우 기존 설계를 기반으로 일부 개선설계 및 함 건조가 이루어지므로 일정 단축이 가능하였다. 후속함 양산에는 약 27개월(’17.11.~’20.10.)이 소요될 것으로 예상하였으며, 이는 연구개발 방식의 선도함 건조 대비 약 22개월이 단축된 수치이다.

표 2와 같이 이러한 분석결과는 함정건조의 본질이 같더라도, 사업을 어떤 방식으로 추진하는지(연구개발 vs 양산)에 따라 획득 기간에 상당한 차이가 발생한다는 점을 보여준다. 특히 전투근무지원정과 같이 요구조건이 명확하고 군에서 이미 유사 실적함을 다수 운용하고 있는 경우, 선도함 건조 개념을 반드시 적용해야 할 필요성은 낮다. 해당 사업군은 상용기술을 기반으로 응용･개량이 가능하고 건조 난이도도 높지 않기 때문에, 초기 설계단계를 포함한 연구개발 절차를 거치지 않더라도 성능･품질 확보가 가능하다. 따라서 전투근무지원정 사업과 유사한 함정사업에서는 연구개발 중심의 선도함 건조보다는 양산(후속함 건조)을 우선 적용하는 것이 일정 단축과 사업 효율성 측면에서 더욱 적절한 접근으로 판단된다.

선행연구 및 관련 절차 조사･분석

국내 국가기관 유사 실적함정 획득사업 절차 조사･분석

한국해양과학기술원(KIOST)에서는 이어도호 2호(740톤, 그림1) 건조사업을 수행하였다. 해당 선박은 국내 연근해와 배타적 경제수역 내에서 국가 해양과학 관련 국책사업과 전문 연구사업을 수행하는 연구선으로 건조하였다.

함 건조사업에 앞서, 약 9개월간 외주용역을 통한 기본설계를 수행하였다. 기본설계를 통해 건조사양서와 계약도면 등 81종과 분야별 탑재장비와 제작사를 도출하였다. 함 건조사업은 건조 기간 약 27개월, 사업비 약 320억 원으로 수행되었으며 국내 중소조선소에서 건조하였다. 해당 사업의 절차는 입찰공고 - 제안서평가 - 계약 - 상세설계 및 생산설계 - 함 건조 - 시운전 순으로 진행되었다. 계약은 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률” 제7조 및 같은 법 시행령 제43조에 따라, 입찰공고 이후 제안서평가 및 협상에 의한 계약으로 계약상대자를 선정하였다. 제안서평가는 업체 경영상태, 업체생산능력, 건조 실적, 설계인력 확보 여부, 탑재장비 설치 및 연동 방안, 사업관리 계획, 품질보증 방안 등을 주요 항목으로 평가하였다. 요구성능에 대한 업체의 생산능력과 유사 선박 건조 실적을 주요하게 평가한 것으로 판단된다. 특히, 연구선이라는 명확한 요구성능에 따라 업체 설계자료 및 기종결정 없이 제안서평가를 통한 계약상대자 선정이 함정 국내구매 절차에서도 준용할 수 있는 부분이다.

해외 선진국 소형 함정 획득절차 조사･분석

해외 함정 구매사업의 사례로 미 해군의 상용기반(COTS, Commercial-Off-The-Shelf) 함정 획득절차를 분석하였다.

YT-808 예인정(그림2)은 COTS 기반 획득으로 Federal Acquisition Regulation(FAR) Part 10, Market Research에 근거하여 민간 시장의 기술 수준을 우선 조사하였다. 민간, 상용 설계가 군 요구성능을 충족함을 확인한 후 FAR Part 12, Acquisition of Commercial Items를 적용하여 상용품 조달로 확정하였다. 설계단계(Modified COTS)는 FAR Part 12.204를 근거로 민간 설계 전문사인 Robert Allan Ltd.의 검증된 설계, 모델(Z-Tech 6000)을 채택하였다.

이후 군용 통신 및 최신의 사양을 반영하는 경미한 수정(Minor Modification)을 거쳐 상세설계를 조기에 완료하였다. 업체선정 시, FAR Part 15. Contracting by Negotiation에 따라 가격, 기술력, 과거 실적을 종합 평가하는 경쟁 협상을 진행하였으며, 이를 통해 Dakota Creek Industries를 주 계약자로 선정하였다. 설계는 민간 선박 설계를 수정하는 것으로, COTS 기반 획득에 따라 검증된 Parent Design(모체 설계)을 최적화하는 과정을 거친다. 또, 인간공학적 최적화된 배치를 위해 민간 표준인 ASTM F1166을 준용하였다. 선체 구조와 안전성 검증은 미 해군 내부 규격 대신 민간 선급 표준인 ABS Rules를 적용하여 승인 절차를 간소화하였다. 시운전 및 수락 검사는 FAR Part 46, Quality Assurance 절차를 따르고 있다. 해군 작전사령부 훈령인 OPNAVINST 4700.8에 근거하여 INSURV(미 해군 검사 및 시운전 위원회) 주관의 수락 시운전(Acceptance Trials)을 하였다. 민간 선급(ABS)이 입회하여 산업 표준에 따른 기계적 성능을 입증하였다.

YT-808 예인정 사례와 같이 계약 이후, 기존 상용 설계안에 군 요구사항 반영을 위한 상세설계만을 수행하여 설계 기간 단축 및 설계 적절성을 높인 부분은 함정 국내구매 방안에서도 활용할 가치가 있다. 또, 함 건조 이후 군 요구사항에 대한 수락시험, 시운전 검증으로 군 운용성과 품질 신뢰성을 확인한 부분에 대해 함정 국내구매 절차에서도 고려할 필요가 있다.

함정 국내구매 방안 및 절차 수립(안)

현행 함정 구매사업 사례조사･분석결과를 기반하여 함정 국내구매 절차를 수립하였다. ① 시험평가 조정 및 기종결정 절차 전환, ② 계약방법 전환, ③ 일반경쟁(적격심사) 절차의 제도화, ④ 품질보증 보완으로 구분하였다.

1. ① 시험평가 조정 및 기종결정 절차 전환

   전투근무지원정 사업특성을 고려할 때 시험평가 절차는 제약사항이 있으며, 기종결정 절차 역시 적용이 제한된다. 따라서 관련 절차를 조정하여 사업특성에 부합하는 검증체계로 전환할 필요가 있다.

2. ② 계약방법 전환 : 협상 계약 → 일반경쟁(적격심사)

   기종결정이 불필요한 구매사업은 ｢방위사업관리규정｣제26조에 따라 일반경쟁(적격심사) 방식으로 추진할 수 있다. 이 방식은 시험평가 및 기종결정 절차 부담을 최소화하고 절차 단순화 등의 장점이 있어 전투근무지원정 계열에 적합하다.

3. ③ 일반경쟁(적격심사) 절차의 제도화 필요

   현재 규정상 일반경쟁(적격심사)의 세부 추진절차는 명시되어 있지 않으며, 협상 계약 절차(제125조 제2항)만이 구체적으로 정의되어 있다. 따라서 함정 구매사업에서 일반경쟁 방식을 적용하기 위해서는 세부 추진 프로세스 규정화 등의 제도적 보완이 필요하다.

4. ④ 품질보증 보완

   구매시험평가 조정에 따라 설계 적절성과 성능 및 품질 검증절차 보완이 필요하다. 따라서, 설계검토, 생산준비검토 및 실물에 의한 평가(수락시험, 시운전)을 통해 제안 성능의 적절성을 확인할 필요가 있다.
   • 설계단계 : 설계검토(DR, Design Review) 수행
     - ROC 및 ORD 등 요구조건을 구체화하고, 함정 주요 제원 및 성능을 사전에 확정
   • 건조단계 : 생산준비검토(PRR, Production Readiness Review) 수행
     - 설계 결과의 생산 적용성, 공정준비도, 위험요인 식별 등을 검토
   • 기능단계 : 시운전 중심의 실물 성능검증
     - 실제 운용환경에서의 기능 및 성능 확인으로 품질보증 기능 강화

잠수함용 예인정-II 사업의 협상 계약 적용은 시험평가, 기종결정 절차를 필수적으로 수반하지만, 이는 전투근무지원정 획득 시 단일품목, 명확한 요구조건, 상용기술 기반의 사업특성에 적합하지 않다. 또한, 시험평가 단계의 구조적 한계는 협상 계약 체계에서 반복적으로 나타난다. 그러므로 기종결정이 불필요한 사업 유형으로 분류하여 일반경쟁(적격심사) 방식으로 계약방법을 전환하고, 이에 필요한 절차 규정화가 필요하다고 판단된다.

따라서, 함정 국내구매 사업의 효율적 추진을 위해 그림3과 같이 개선된 절차를 수립하였다. 국내구매 절차(안)에 따른 현행 대비 개선점은 표 3, 4와 같이 정리하였다.

결론

함정 국내구매 사업 제도개선을 통해 과도한 사업절차로 인한 획득 기간 장기화 및 업체부담 가중 등 불합리성을 개선할 수 있을 것으로 판단되며, 다음과 같은 기대효과가 있을 것으로 판단된다.

첫째, 획득 대상함정 대비 과도하고 불합리한 절차에서 함정 사업특성을 고려한 사업 추진방안을 통해 신속하고 효율적인 함정 획득이 가능하다. 특히, 전투근무지원정과 같이 민간 선박의 상용기술의 개량을 통해 획득이 가능한 함정의 경우 기존 연구개발 절차 대비 전력화시기를 획기적으로 단축할 수 있다.

둘째, 계약 후 면밀한 설계검토 및 생산준비검토를 통해 함정의 품질 결함 및 위험요소를 사전에 식별하고 수정함으로써 설계 품질을 확보할 수 있다. 또, 실물에 의한 평가를 통해 실질적 구매시험평가를 수행함으로써 군 운용 적합성을 확보할 수 있다.

셋째, 중소조선소의 설계인력 확보 부담과 재정여건의 어려움을 완화하고 국내 방위사업 경험을 누적함으로써 지속적 방위사업 참여 유도 및 재정적 어려움의 완화를 기대할 수 있다. 이는 조선소 자체 설계인력 확보 또는 외주용역을 통한 설계능력 확보를 통해 향후 중소조선소의 생산 및 설계능력 증대, 이윤 창출에 의한 국가 경제 활성화에도 도움이 될 것이다.